Bogotá, D.C., 18 de octubre del 2018

En reciente sentencia de tutela, la Sección Cuarta del Consejo de Estado reafirmó la competencia de los entes territoriales para prohibir la minería en sus territorios, y la validez de las consultas populares como mecanismo de participación ciudadana, al estudiar el caso del municipio de Urrao (Antioquia), que a través de su concejo prohibió estas actividades en su territorio.

Caso concreto

En el municipio de Urrao (Antioquia) se han otorgado 23 títulos mineros por la Agencia Nacional de Minería (ANM), y en la actualidad la entidad adelanta varios trámites de adjudicación de contratos de concesión minera.

De otra parte, el Concejo Municipal de Urrao aprobó el Acuerdo 008 del 2017, mediante el cual prohibió el desarrollo de actividades mineras en su territorio, con el fin de proteger el patrimonio ecológico.

La Gobernación de Antioquia objetó dicho acuerdo porque consideró que el municipio extralimitó sus competencias y, por ende, lo remitió al Tribunal Administrativo de Antioquia. En ese orden, la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo declaró sin validez el acuerdo municipal, a través de sentencia de noviembre del 2017.

Competencia de las autoridades locales para regular temas ambientales, mineros y energéticos

Al resolver el caso, la corporación adujo el precedente constitucional de las sentencias T-123 del 2009, C-983 del 2010, C-339 del 2012, C-395 del 2012, C-123 del 2014, C-619 del 2015, C-035 del 2016, C-273 del 2016, C-298 del 2016, C-389 del 2016 y T-445 del 2016; así como el Auto A053 del 2017, todos de la Corte Constitucional.

En ese sentido, en las mencionadas providencias se interpretó el ordenamiento jurídico para concluir que los municipios son competentes para regular asuntos relacionados con aspectos mineros, ambientales y energéticos.

Así, al ser sentencias que contienen la interpretación constitucional de las leyes, su desconocimiento puede derivar en un defecto sustantivo, según el máximo órgano de lo contencioso administrativo.

Con fundamento en lo anterior, la Sección indicó:

i.Las autoridades locales y nacionales tienen competencias concurrentes en los asuntos mineros, ambientales y energéticos, motivo por el cual deben coordinar el ejercicio de sus funciones.

ii.Si no se logra una concertación entre los distintos niveles decisorios prima la competencia de las autoridades municipales porque, en virtud del principio de subsidiariedad, son la autoridad más cercana a los ciudadanos.

iii.Las consultas populares realizadas en materia minero-energética a nivel municipal son posibles en ejercicio del derecho de participación ciudadana.

iv.Los municipios pueden prohibir la actividad minero-energética en sus territorios en ejercicio de sus competencias de protección del medio ambiente y reglamentación del uso del suelo.

Sobre esta última afirmación, la Sala resaltó que es la misma Corte Constitucional la que, en Auto del 2017, enfatizó sobre dicha competencia.

Además, las tensiones entre las competencias de la Nación y los entes territoriales deben ser resueltas con la aplicación de los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia.

En todo caso, si el operador jurídico está ante un evento en que no exista un desarrollo normativo de los mecanismos de concertación, colaboración o decisión, el principio de subsidiariedad impone que el asunto sea resuelto a favor de las autoridades locales.

En ese sentido, frente a las competencias sobre la reglamentación del uso del suelo deben seguirse los mecanismos previstos en el Título XI de la Constitución y las leyes 388 de 1997, 507 de 1999, 1454 del 2011, de cuyo estudio se concluye que el mecanismo de coordinación por excelencia es el plan de ordenamiento territorial o su equivalente, porque en su formulación concurren autoridades municipales y nacionales.

De otra parte, la Sala resaltó que la Constitución no atribuyó la propiedad del subsuelo a la Nación si no al Estado, por lo que la titularidad del subsuelo es de todas las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales, lo que implica que la autoridad minera, previo al otorgamiento de las licencias de exploración y explotación minera, debe consultar los planes de ordenamiento territorial y las normas de protección del patrimonio ecológico, cultural e histórico que hayan sido expedidas por los concejos municipales o distritales.

Por último, se revocó la decisión impugnada y se ampararon los derechos conculcados, por lo que se dejó sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia y se le ordenó a dicha autoridad proferir una nueva providencia con estricta sujeción a los términos ya referidos.

Posturas del Consejo de Estado

Este año también se han dado a conocer algunas sentencias de la misma corporación relacionadas con otras perspectivas sobre la concertación entre las autoridades en temas ambientales y minero-energéticos.

Por ejemplo, la Sección Quinta dejó sin efectos una sentencia que declaró constitucional la realización de una consulta popular minera en Une (Cundinamarca). (Lea: Consejo de Estado precisa jurisprudencia sobre minería y consultas populares)

Lo hizo al conceder una acción de tutela que interpusieron trabajadores del sector minero contra el fallo por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró constitucional la pregunta en virtud de la cual los ciudadanos debían señalar si estaban de acuerdo o no con la renovación de las concesiones mineras vigentes en ese territorio.

La Sala determinó que las autoridades locales no pueden convocar consultas de esta naturaleza en sus territorios sin antes haber concertado con las autoridades nacionales el desarrollo de una política minero energética.

Así mismo, dicha Sección profirió otra sentencia en la que dejó sin efectos la sentencia que declaraba constitucional la pregunta que se sometería a consulta popular de los habitantes de El Peñón (Santander), con la que se pretendía determinar si apoyaban la realización de actividades de explotación y exploración minera y petrolera, como en el anterior caso. (Lea: IMPORTANTE: Consultas populares para explotación minera y petrolera deben cumplir con concertación previa)

Corte Constitucional

La Sala Plena manifestó recientemente que existen límites sobre las materias a decidir en una consulta popular territorial, específicamente lo referido a las competencias constitucionales nacionales sobre el uso del subsuelo y la explotación de los recursos naturales no renovables en cabeza del Estado, lo que implica que este mecanismo de participación ciudadana no puede ser utilizado para prohibir actividades de extracción en un determinado municipio o distrito.

Así mismo, señaló que pese a que la Constitución reconoce en cabeza de las entidades territoriales la competencia para establecer el uso del suelo, esta función propia debe ejercerse de manera coordinada y concurrente con las competencias de la Nación.

Es decir, de las decisiones referidas se desprende la diferencia de criterios entre los altos tribunales sobre el álgido tema de las competencias de los entes territoriales y la eficacia de las consultas populares, sobre todo teniendo en cuenta que esta última decisión de la Corte Constitucional exhortó al Congreso para que en el menor tiempo defina uno o varios mecanismos de participación ciudadana, así como instrumentos de coordinación y concurrencia Nación – territorio para esta materia (C. P. Jorge Octavio Ramírez).

Consejo de Estado Sección Cuarta, Sentencia 11001031500020180008301, Oct. 4/18.

Fuente Ámbito Jurídico